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在上世纪八九十年代我国的设市热潮中，有相当数量的县在改市过程中带有盲目和不够健康的指导思想，由于审批不够严格，在多项指标不能达标的情况下也改成了市，这不仅造成了我国市制的混乱。并直接成为国务院紧急叫停撤县设市的主要原因，同时也导致了我国假性城市化较为普遍。城镇规划君何方洪记得在六年前，也就是2016年5月，国务院出台了《设立县级市标准》，当年11月国家民政部印发了《设立县级市申报审核程序》，这两个文件都是没有对外公开的，现在我国的撤县设市工作，均依据这两个文件。但大家也不知道目前的撤县设市标准究竟是怎样的，因此本文将对现有县级市的发展状况进行评估，猜测新时期的设市模式、设市标准，以及对存量县级市的改革方向提出一些对策建议，比如具备地级市条件的县级市就应该升格为地级市，目前江苏省昆山市、浙江省义乌市、四川省阆中市、海南省琼海市、江西省瑞金市、甘肃省敦煌市、青海省格尔木市、内蒙古自治区满洲里市、吉林省珲春市、陕西省韩城市、河南省济源市、湖北省仙桃市、湖南省耒阳市、新疆自治区库车市和即将撤县设县级市的莎车、奇台及新疆兵团的第八师石河子市、第一师阿拉尔市、第三师图木舒克市就具备升格为地级市的条件；而哪些不具备县级市条件的县级市应退回为县。
一、思路与方法
县级市与县在宪法上虽属同一层次，但从政府管理来看，县级市在税费收入、审批权限、土地指标、财政人口、官员级别等方面比县更为优越，可见在我国现行的政府管理逻辑下，撤县改市不仅是名义上的“由土变洋”，更是实惠之举，而且在同等条件下县级市比县能获得更多的发展机会和发展空间，因此从理论上看县级行政区，条件相近的情况下，理应比县发展得更快更好。从经济发展来看，由于县级市属城市型行政单位，县属地域型行政单位，国家对县级市的发展要求也更多地偏向于发展非农产业和推进城市化。基于以上逻辑，本文对县级市的评价主要从非农经济与非农产业发展、人口及其城市化等方面进行，并在中共十八大建设“五位一体”中国特色社会主义国家的思想引领下，增加社会服务水平、公共基础设施以及生态文明建设方面的评估。县级市的发展水平在省域内应该排名靠前，并且从全国的格局来看，目前的394个县级市的发展水平。在我国333个地级区划单位（293个地级市、30个自治州、7个地区和3个盟）和2844个县级区划单位（包括973个市辖区、388个县级市、1312个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、1个特区、1个林区）的总体格局下，城镇规划君何方洪猜测，我国最新的设市标准应该不会低于全国平均发展水平，更不应低于1993设市标准。
二、评估结果
（一）经济发展水平
1、地区贫富差异极大县级行政区，且大多数在平均线以下，但东中西人均差异并不显著，一些东部城市甚至不如西部。对394个县级市的GDP总量、人均GDP、地方财政收入及地方人均财政收入进行分析比较发现，各个经济指标都反映了这样一个特点：我国县级市发展贫富差异极大，而且大多数在平均水平以下。
按人口密度每平方公里400人、400～100人和100人以下将县级市分成东、中、西三类地域，对人均GDP和人均地方财政收人进一步分析，发现三类地区间的差异并不显著，尤其是中部和西部差异极小。尽管最富有的市主要集中在东部，最贫穷的市主要集中在西部,如江苏省昆山市人均GDP比湖北省利川市高40多倍，人均地方财政收入比黑龙江省海伦市高100多倍。但东部地区未必都高于中西部地区，如地方人均财政收入排名最低的20个市中，其中有８个位于广东省、４个位于黑龙江省，此外河北、河南分别有２个，湖北、湖南、四川、广西分别有１个位列其中。
在现行的统计制度下，在所有经济类统计指标中．人均地方财政收入是体现地方经济发展水平相对有效的一个指标。应用这一指标，抽取了河北与湖北两省，对全省所有县级行政建制单位的人均财政收人进行了排名。经统计发现，多数县级市在省内排名比较靠前，前10位十之八九被县级市占据。排名在前20%的队伍中。事实上，各省都有类似的情况，部分县级市在前几年甚至为贫困市（目前全国都脱贫了），在前几年还没有完成脱贫任务之前，国家扶贫开发领导小组办公室公布的国家扶贫开发工作重点县名单中，内蒙古阿尔山市，吉林大安市、龙井市和龙市，黑龙江同江市、兰西市、海伦市，江西井冈山市，湖北麻城市、恩施市、利川市，海南五指山市，四川阆中市，云南文山市，甘肃合作市，新疆阿图什市赫然在列。
尤其值得深思的是，前些年脱贫之前，一些在省内排名相对靠前的县级市竟成了国家指定的贫困市，靠后的反倒不是。如湖北恩施市、麻城市、利川市在人均财政收入分别排名第11、17和21位，竟然成了曾经的国家级贫困市。当然，这主要与我国的贫困县能享受国家诸多的补助，贫困县申报存在人为操作的原因。贫困市县非但不是一种耻辱，反而成了一种福利。
2、在三次产业比重中，第一产业明显偏高，但第三产业比重偏低并不意味着经济发展城市化水平低。我国有300多个县级市的第一产业（农业）超全国一产的平均水平。平均值达到14%。其中有80多个县级市甚至在20%以上，13个县级市在40%以上，这些地方在本质上显然还是农业县。
毋庸置疑，我国早已实现“二三一”的产业结构。理论界通常认为，“三二一”结构比“二三一”结构能代表更高的发展水平。但在我国目前发展阶段，应综合看待第三产业在各次产业结构中所占的比重。目前，我国第三产业增加值比重低于30%的有130多个县级市，占总数的35%，但第三产业占比低未必意味着经济发展的城市化水平低，全国第三产业最低的,50个城市第二产业的平均占比达65%，其中9个城市第一产业低于4.6%，甚至不足1%。如河南省县级义马市的三次产业结构为0.8：67.3：31.9，第三产业只有31.9%，但第二产业高,67.3%，第一产业不足１%，非农就业吸纳能力强，人均地方财政收入也明显高于全国平均水平。相反，一些第三产业30%以上的城市，第一产业占比竟在40%以上，如湖南省县级武冈市，三次产业结构为33.7:22.4:43.9。城市是相对于农村而言的，城市的主体产业应同时包括第二产业和第三产业。
（二）人口及城市化水平
1、人口规模普遍较大，但总人口并未增长，且仍有个别城市未达到1993年的设市标准。我国县级市的人口规模普遍较大，城镇规划君何方洪根据全国第七次人口普查数据统计，在我国目前394个县级市中，50万人口以上的县级市达204个，但全国县级市入口总数有所减少，这在一定程度上说明了县级市的人口增长能力不强。再者，县级市人口规模差异极大，最高的江苏省昆山市人口达到了209万人，福建省晋江市达到了206万人，而全国市域人口最低的青海省海西州茫崖市和新疆博州阿拉山口市均不足2万人，相差了100多倍，而且仍有10个县级市的人口总数未达到1993年要求城市人口总数不得低于12万、10万和8万的设市标准。但这其中既有人烟稀少的地区，如青海省德令哈市，行政区达2.77万平方公里，每平方公里土地只有2.5人；又有人口密度大，但行政区域小的地区，如湖南省韶山市，人口只有10.34万，行政区面积也只有210平方公里。固然，其中可能有民族及政治发展的考虑。
2、人口城市化率低于全国平均水平，部分市出现农业人口超户籍人口的现象，户籍城市化对农民的吸引力大大下降。对人口城市化水平的评价，我国经历了由统计非农户籍人口向城市常住人口的转变，但目前能收集到的统计资料都没有县级市城市常住人口这一指标，甚至从2006年以来，统计年鉴上原有的“城镇人口”这一指标也未再列出。因统计年鉴上有乡村人口这一指标，这里权且将乡村人口减去户籍人口视为当地城市人口，然而计算的结果发现，在部分地区竟出现了乡村人口高于户籍人口总数的现象，最突出的义乌市，2020年底义乌市户籍人口才85.33万人，乡村人口竟然高达33.4万。
用这种方法推测出来的县级市平均城市化率，也远低于全国平均水平。限于数据质量，这种计算方式显然不够准确，但也可以反映一个事实：随着我国非农户口相对农业户口的比较优势日渐消逝，摆脱农民身份、拥有城市户口在多数地方已不再是农民追求的目标，农业户口拥有的宅基地和土地的优势反而使更多的人希望拥有农业户口，已是众所周知。当然，如何测算地区真实的人口城市化水平值得进一步深入探讨，下面以县域对非农就业人口的吸纳能力为指标，继续进行测算。
3、县域人口非农就业吸收能力大多较低，人口就业城市化主要靠异地实现。非农就业是体现人口城市化的一个重要指标，但在目前，我国大多数县级市的非农就业吸纳能力还很有限。从比率来看，地级市单位非农就业人员与总人口相比为1:9.4，而县级市低于这一比率的达240多个，且其中有83个城市的比率低于1：20。不过也有一些县级市的比率较高，,18个市达到1：5以上，而且从地域来看，东、中、西部都有分布，如福建晋江、江苏太仓、云南安宁、江西共青城、内蒙古锡林浩特、新疆兵团图木舒克市等。尽管非农从业人员除了单位从业人员外．还包括城镇私营和个体从业人员。但我国非农产业从业人员中，单位从业人员占一半以上。因此，这也一定程度上能反映非农就业的总体情况。可见，除少数发达县级市外，我国大部分县级市的人口就业城市化主要靠异地实现。
（三）社会服务与环境治理水平
1、万人医（卫生）院床位数明显高于全国平均水平。每万人医（卫生）院床位数能较好地反映一个地方的社会服务水平。而我国县级市总体社会服务水平高于全国平均水平。
2、环境治理水平与环境治理投资偏低。城市污水处理率是城市公共设施建设的重要体现。也是生态文明建设的重要方面。从目前来看，仍有不少城市不重视污水处理，有些城市污水处理率低于30%，甚至更低（因缺失数据较多，无法具体分析）。从各地对环境污染治理投资占当年财政总收入的比重来看，区域差异很大。可见我国县级市对环境治理的态度并不一样，但环境治理总体投资水平仍然偏低。
三、我国县级市区划体制改革建议
行政区划必须与区域经济社会发展的需求相适应，停滞不前的区划会对区域发展造成束缚，而盲目调整区划也不利于科学与可持续发展。我曾对我国县级市的发展状况进行过一次研究，当时仍有不少城市的经济、人口等重要指标尚不能达到1993年的设市标准，如果按照未公开的2016年设市标准，那就有更多的县级市根本达不到设市条件，比如阿拉山口市、阿尔山市、三沙市等。此次的评估表明，尽管除个别市的人口总数指标外其余都已达标，但在我国改革开放40年来快速发展的时代背景下，这样的结果仍值得深深反思。同时，尽管从总体上看我国县级市的发展高于全国平均水平，但贫富差异显著，且大多数县级市在平均水平以下，加之整县改市的设市模式，我国假性城市化问题仍然突出。设市模式与设市标准是规范设市、合理设市的关键，由于2016年国家设市标准未公开，所以只能基于我国县级市的现况及存在的问题，对我国新时代迈向第二个百年奋斗目标的当下，我国县级市区划体制改革试提几点建议：
第一，设市指标的选取应能有效体现城市的本质。应确保所选用的指标能有效反映地方非农经济发展、非农人口集聚、社会服务水平与公共基础设施建设等方面的真实情况。比如，统计数据中有非农产业就业人员占就业人员的比重，认为可以体现一地非农产业的发展情况，但事实上，我国从事第一产业的农民基本不被统计为就业人员，因此类似这样的指标不应出现在设市指标之中；又如，随着农业户籍的比较优势日益明显，户籍人口早已不能体现城市化的真实水平，而县级市的城镇常住人数据往往缺失，相比之下，非农就业人口占总人口的比率似能更好地体现地区的城市化水平等等。总之．具体设市指标的选取需要一一具体论证、深入研究。
第二，设市标准应在总量控制的思想指导下经认真测算后确定。标准过高会抑制县级市行政区划的调整。过低则会导致假性城市化，部分标准过高与部分标准过低同时存在，则易导致整个设市标准体系形同虚设，还有可能再度出现上世纪末区划调整过于随意的乱象。因此，国家应有总体设计思路，在保证国家生态、粮食等战略安全的前提下，对设市标准的设置应以总量控制的原则，认真测算后确定。
第三，优化设市模式，尽量避免假性城市化和城市用地无序蔓延。整建制撤县改市模式只适合在人口密度较高、经济基础较雄厚、第二三产业发展潜力较大的地区。对于地广人稀的县，切块设市或县下辖市才是首选，比如参照浙江省龙港撤镇设市或福建省石狮设市模式，龙港市的市下不设乡镇和街道，由市政府直管社区的模式是很值得推广的。我国目前仍有一些县级市人口密度甚至在每平方公里10人以下，对于这类地区整建制设市显然不合理。
第四，有必要对我国的存量县级市进行一次再评估与再审批。部分发达的县级市或具备中心城市条件的县级市可提高建制级别，可以升格为地级市，比如经济发达的昆山市、义乌市，又比如战略区位重要且位于区域中心地位的县级市可以升格为地级市，如新疆兵团师市合一的县级市（第一师阿拉尔市、第二师铁门关市、第三师图木舒克市、第四师可克达拉市、第五师双河市、第六师五家渠市、第七师胡杨河市、第八师石河子市、第十师北屯市、第十三师新星市、第十四师昆玉市），新疆自治区的库车市、莎车市和即将撤县设市的奇台市，甘肃省的敦煌市，青海省的格尔木市，内蒙古自治区的满洲里市，吉林省珲春市，四川省阆中市，湖北省仙桃市，湖南省武冈市、耒阳市，海南省琼海市，河南省济源市，陕西省韩城市，江苏省启东市等等；部分不发达县级市则可退回到县的建制，这样也更符合地区发展的本质。
第五，应尽早建立市制区划等级的升降与退出机制。当城市规模与体量达到一定的规模后，可以升格；局部发展良好、但规模与体量较小的地区可切块设市或县下辖市；不具备城市型政区发展条件的地区应保留县的建制，或是退回县的建制。
第六，政策引导行政区划回归本质。弱化行政建制属性对地方财政、税收、用地指标等方面的制约，强化以经济社会发展规模和发展程度确定区划属性和区划级别的思想。使行政区划回归促进地方发展的本质。市制不再是一种特权，而是为适应和促进区域经济社会的科学与可持续发展而需适时调整的一种行政建制。
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