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2019年7月10日，北京首家“接诉即办”调度指挥中心在大兴区揭牌。北京的政务热线服务水平，一直走在全国前列。新京报记者 李木易 摄影
文|马亮
2019年以来，北京市各级党政机关推动的接诉即办工作，成为社会各界普遍关注的新现象。公众和企业眼中的揪心事、烦心事，如今通过一个电话就能得到解决，这在过去是想都不敢想的。
数据显示，北京市接诉即办的响应率达到了100%，解决率和满意率也持续提升并超过90%。虽然中国城市政务服务热线的历史已有近40年，北京市民服务热线也已运行多年，但是接诉即办却打出了“北京效率”，令人刮目相看。
近日，《北京市接诉即办条例（草案）》提请市人大常委会会议审议，并公开向社会征求意见。作为一套为民服务的机制，接诉即办想要解决的问题有多难？接诉即办为什么管用？接诉即办如何走得更远更稳？要回答这些问题，就要深入研究接诉即办这套城市治理新体系的内在肌理。
《北京市接诉即办条例（草案）》。图片来源：北京市人大网站截图
“大城小事”的治理难在何处？
和中小城市相比，北京等超大型城市的治理面临诸多难题和挑战，“大城市病”也更为突出。看似城市规模只是量上的不同，实则会带来城市结构和问题的复杂性呈几何级递增。
接诉即办的复杂性和难度体现在其所面对问题的体量和挑战，反映在其所要撬动的旧城市管理体系，凸显在其所要解决的一系列运营困难。
首先，接诉即办期望解决的很多问题都是超大型城市治理普遍面临的“小事”，可以说是“大城小事”。但落实和彻底解决这一件件小事，对一座超过2000万人口的超大型城市而言殊为不易。
现实中，垃圾分类、物业管理等公众眼中的小事，汇聚起来后，对一座城市而言北京市接诉即办工作条例，却是需要解决的大问题。北京市认识到“小即是大”——普通公众身边的“关键小事”恰恰是“国之大者”，是需要各级政府部门狠抓实干的重点任务。这种眼界值得其他城市学习。
统计显示，去年北京市接诉即办的话务量超过1100万件，相当于每天要处理3万多件诉求。一件诉求的背后往往涉及多个部门，一些还会是历史遗留问题，或者是长期得不到解决的“老大难”和没人敢啃的“硬骨头”。
此外，很多诉求涉及在京中央和国家机关、部队、国有企事业单位等“飞地”单位，本地部门往往没有权限去管理，而央地、军地协调解决的难度较大。
其次，接诉即办是北京调动了全市所有各类资源来做的一件事，牵扯到各级各类政府部门之间的配合与衔接，是一项十分复杂的社会系统工程。可以说，接诉即办想要推动的工作牵一发而动全身，其整体性、复杂性和挑战性都是前所未有的。
过去一些部门之所以会“踢皮球”或推诿扯皮，同公众反映的很多问题难以明确责任主体有很大关系，也同相关部门缺少资源和权限来解决问题有关。
接诉即办需要打破全市各部门之间的壁垒，其涉及各部门的利益关系也很复杂。不同问题要进行责任主体的确认，而犬牙交错的辖区和部门权力边界则使定界确责委实不易。此外，街乡镇等基层组织在一线解决公众诉求时，但普遍面临“看得见的管不了，管得了的看不见”的尴尬。
最后，全国各地都设立了政务服务热线，但是能够一拨就通、一打就灵的却不多见。有些地区的政务服务热线的稳定性差，主要领导一旦更替就会昙花一现。
接诉即办希望建章立制地制度化解决“大城市病”，通过结构重组和流程再造来激活城市治理体系。这包括政府权力下放、各级政府分级分类处理、基层组织具体实施、全民广泛参与，而这一系列流程再造所形成的城市治理闭环，既需要跨层级、跨部门、跨地区的协同治理，也需要体制机制创新和新技术手段运用，对于城市治理而言挑战重重。
去年10月，习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上指出，“要树立全周期管理意识，加快推动城市治理体系和治理能力现代化，努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子。”
接诉即办想要打造的就是一套全新的超级城市治理体系，实现超大型城市的全生命周期管理，推进城市治理的科学化、精细化和智能化。
政务开放日，北京市民观摩“接诉即办”工作现场。图片来源：新京报网
从管用到好用：接诉即办做对了什么？
接诉即办所依托的12345政务服务热线，看似和过去并无二致，但是其背后却在发生深刻的结构裂变和化学反应。民众虽不清楚他们所拨打的一个个电话是如何得到受理和办理的，但这背后恰恰是接诉即办的精髓所在。
过去民众打电话向政府反映问题，有时候会打不通或无人接听，或者像被“踢皮球”一样遭遇推诿扯皮，问题迟迟得不到彻底解决。
要想破解这一难题，让热线电话“打得进去”和“打了管用”，就需要让各级政府部门对民众的诉求重视起来，并全面增强其承接和解决诉求的能力。政务服务热线管用了，民众自然会愿意拨打，并推动政府改善各项工作，如此形成良性循环，推动政府和民众的双向互动。
首先，接诉即办确立了党建引领的中心地位，全市一盘棋地整体推进，不断强化党的全面领导。市委主要领导高度重视接诉即办，将其作为“一号工程”全力推动，形成了上行下效的领导重视体系。接诉即办使各级党政领导将民众的诉求视为“头等大事”，不遗余力地加大诉求办理力度。这使全市形成了良性竞争氛围，领导干部以能为公众解难题为荣。
比如，今年北京市将“预付式消费退费难”列入接诉即办“每月一题”重点解决督办事项，推动市区两级政府想方设法解决这一顽疾。朝阳区开发“朝阳预存宝”微信小程序，丰台区通过接诉即办大数据指挥平台预警风险，而《北京市单用途预付卡管理条例》也在征求意见。如果没有接诉即办机制的高度重视和聚焦，诸如“预付式消费退费难”这样的问题就无法得到及时关注和彻底解决。
其次，接诉即办打造并不断完善各级各部门各司其职和高效联动的全流程工作机制，使接诉、处置、派单、办理、考评、监督等各个环节无缝衔接。过去政务服务热线运行面临的“中梗阻”，正在被接诉即办所建立的全流程工作机制破解和消弭。公众和企业的每一件诉求，就像网购和物流一样，可以实时精准定位其办理状态，真正做到心中有数。
接诉即办重构了城市治理的全流程，使市民和企业的诉求能够得到程序化流转和高效性办理。接诉即办成为城市治理的“抓手”和“牛鼻子”，带动一系列深层次问题的系统性解决，并加速《北京市生活垃圾管理条例》《北京市物业管理条例》《北京市街道办事处条例》等基础性制度的建立、修订和配套实施。这使城市治理的精细化和精准化程度都得到了实质性提升，而超大型城市的治理细节也越来越经得起考验。
北京市人大社会建设委员会前往各区开展《北京市接诉即办条例》立法调研。图片来源：北京市人大网站
再者，接诉即办不断创新城市治理工具箱，通过一系列制度创新和技术创新来提升治理效能。无论是“三率”排名、“街乡吹哨、部门报到”，还是首接负责、分级协调、央地军地协调办理等机制创新，抑或是基于大数据分析的主动治理和未诉先办，都深刻诠释了城市治理创新所带来的制度红利。
接诉即办在运行过程中不断试错、升级、迭代，经受了一波又一波的话务量峰值考验，大大提升了城市治理的韧性和抗风险能力。
以2020年新冠肺炎疫情防控为例，随着疫情的不断变化，防疫政策一天一个样、一地一个样，市民的话务诉求量大幅度上升。北京市日均接听疫情相关来电近万个，坐席承载量超负荷运转。这推动北京市迅速建立超快速处理通道，规定疫情相关的紧急诉求要在2小时解决。在疫情稳定后，接诉即办在疫情期间积累的经验和建立的制度，则可以更好地服务于常态化运行，有力地实现了城市治理的“平战转换”和“平战结合”。
最后，接诉即办坚持以人民为中心的工作原则；坚持社会协同和公众参与，使城市治理成为众人之事。
从过去“事不关己高高挂起”，到现在事事关心、件件落实，广大市民从接诉即办尝到了甜头，也更加愿意参与到城市公共事务之中。无论是“朝阳群众”还是“西城大妈”，都在说明市民日益成为城市治理的主人翁，并共享城市改善带来的诸多便利。
不仅如此，人们不光只反映问题，还参与提出点子和解决问题。人们不仅关注自己家的私事，也越来越关心社区的公共事务。这使城市治理的民主性日益凸显，城市治理也越来越“以人民为中心”。
大兴区“接诉即办”调度指挥中心，工作人员正接听群众电话。新京报记者 李木易 摄
从北京效率到全国速度：接诉即办如何复制推广？
接诉即办大大提升了北京市的城市治理效能，但是如何进一步巩固和提升接诉即办的改革成效，还需要考虑许多相关问题。如果说《条例》出台前的接诉即办是1.0版的话，那么《条例》颁布并施行后将迎来接诉即办2.0版。
作为一套科学的城市治理体系，接诉即办在短短两年多的时间取得了不错的成绩，但是未来如何进一步完善这套治理体系，解决超大城市治理过程中的深层次矛盾，推动相关工作的实质性进展，仍然还有很多问题值得深思。
值得注意的是，城市治理不可能一蹴而就，接诉即办也无法成为万灵药。在这个城市嬗变的过程中，很多问题无法得到马上解决，可能需要一个长期和反复的过程。
对此，既需要进一步发挥接诉即办的作用，使之能够见招拆招地解决这些问题，下好未诉先办的“先手棋”；也需要对城市治理有合理的期望，避免好高骛远或不切实际地强力推进而带来的不适应。
从《北京市接诉即办条例（草案）》来看，还有一些方面值得进一步完善。
首先，要明确接诉即办在政府绩效考核中的重要地位，避免接诉即办的权重过低而减弱各级政府部门和基层组织的重视程度。
接诉即办探索并形成了以“三率”考核为主的排名体系，并融入诉求存量和增量等指标，建立了一套科学考评体系。如果接诉即办无法成为政府管理的“指挥棒”，特别是无法在政府绩效考核中占据主要位置，那么就难以持续激励各级各部门重视。
其次，目前基层组织在处理诉求方面面临的压力较大，如何进一步理顺流程和厘清边界，是特别需要考虑的问题。
比如，在责任落实方面北京市接诉即办工作条例，还需要进一步精准化，避免打错板子和挫伤积极性。特别是要发挥好“街乡吹哨，部门报到”的作用，切实让基层组织能够有人撑腰和有力回应。再如，市民通过接诉即办可以更好地提出诉求，但是也要明确诉求人的义务，避免一些人利用接诉即办阻挠改革和创新，将个人利益和局部利益凌驾于公共利益之上。
最后，要加强对接诉即办全量数据的开放和利用，在脱敏后进行全口径汇总，供社会使用和再开发利用。不久前全国人大通过的《数据安全法》指出，要制定政务数据开放目录，构建政务数据开放平台，推动政务数据开放利用。推动接诉即办全量数据的开放获取，将有助于企业和学术机构再开发和再利用，创造更多商业价值和公共价值。
北京市在接诉即办方面的探索，既为北京建设宜居宜商的国际化大都市提供了机制保障，也为其他超大城市治理创新走出了一条新路。在超大型城市治理创新方面，许多城市都进行了有益探索，和接诉即办类似的做法也在各地试点。我们期待北京的接诉即办能够先行示范并在全国复制推广，使更多城市可以共享北京经验，加快实现“城市，让生活更美好”。
□马亮（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）
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